La borsa dei postini si svuota
Gli Italiani ricevono meno di due ‘lettere’ (cartacee) alla settimana.
Questo è il dato sui volumi postali pro-capite in Italia. Ed è un dato in continua discesa. Da almeno otto anni, c’è il segno meno sui volumi postali inseriti nel servizio universale. Eppure, la ‘vecchia’ direttiva europea del 2008 prevede, salvo deroghe, una consegna di almeno cinque giorni settimanali. Dovunque.
Le direttive europee, quando vengono approvate, sono il risultato di analisi di mercato riferite agli anni precedenti. Agli inizi degli anni duemila, i volumi postali inseriti nel servizio universale avevano il segno più. I fenomeni di e-substitution non si erano ancora consolidati. Le borse dei postini erano piene. Addirittura, un Rapporto WIK per la Commissione Europea (p.300) , del 2012, sostiene che le analisi di mercato sottostanti la Direttiva postale si basavano su dati e impostazioni concettuali del 1988:
" The Directive went on to specify minimum conditions that all Member States should meet in defining universal service for their Member States. These conditions — items to be delivered, frequency of collection and delivery, etc. — were necessarily based on what was generally considered to be the minimum appropriate level of universal postal service when the Directive was prepared. Specifically, the economic research underlying the Directive reflected the state of postal services in the EU-12 Member States in 1988. In 1988, the mail volume per capita for the EU was about 243 items and in 1990 about 260. Only 2 Member States (EL, PT) had less than 100 items per capita. By the time the Postal Directive was adopted in 1997, three more Member States (AT, FI, SE) had joined the EU. All three had high-to-average volumes of mail per capita, Market and political developments since 1997 raise serious questions about the continuing appropriateness of the specific set of minimum characteristics for universal service established by the Postal Directive. " Wik Report for European Commission, 2012, p.300.
Quella impostazione è rimasta e non si è previsto un meccanismo automatico di revisione degli obblighi minimi di consegna in funzione del calo dei volumi. Unica strada le deroghe. Ebbene dalla fine degli anni novanta ad oggi, il calo dei volumi è stato quasi di un terzo. Ne consegue che il postino che percorre una data via deve tornare ogni giorno allo stesso indirizzo per portare posta ai diversi inquilini, ma con la borsa sempre più leggera. Ne deriva non solo un vincolo alla logistica efficiente, ma uno spreco sociale di costi, visto che il servizio universale è finanziato dalla spesa pubblica. Infatti, i giri settimanali del postino intorno al palazzo non stimolano la domanda, la quale risulta del tutto anelastica ai giorni di consegna per il prodotto medio postale.
Per tale ragione, tutti i paesi avanzati, anche quelli che registrano volumi pro-capite più elevati di quelli che si riscontrano in Italia, spingono per una riduzione dei giorni di consegna settimanale, proprio per realizzare economie di scala e di densità e per ridurre i costi.
Come opportunamente riferisce il citato rapporto WIK alla Commissione europea (2012):
"Rapid evolution in the EU postal services market — in part fostered by the liberalisation of the Third Postal Directive — now calls into question whether the regulation of universal postal services required by the Postal Directive is consistent with the principle of necessity and proportionality" p.300.
I cambiamenti in atto
Necessità e proporzionalità, dunque, in un quadro di caduta verticale dei volumi. Tra i paesi che, a livello internazionale, hanno intrapreso azioni coerenti con le dinamiche dei volumi vi sono la Nuova Zelanda, l’Australia, il Canada e persino gli Stati Uniti. In Europa si alternano flessibilità di diritto (Grecia) comunicate alla Commissione, e forme 'implicite' di alternanza giornaliera nella consegna (ad esempio iil " Market based peak/off Peak model" olandese o il metodo di" distribuzione XY" danese, o il "segmented market" portoghese, modelli nei quali i cittadini ricevono i prodotti base USO solo tre volte la settimana e in tutto il paese), con variazioni, avvengono già in Portogallo, Olanda, Danimarca. I Danimarca ad esempio i postini consegnano in sei giorni la settimana i prodotti base, ma tre giorni ad una parte della strada (thick) tre giorni all'altra (thin). Ne consegue che gli utenti ricevano posta tre giorni la settimana anche se i postini servono quelle zone per sei giorni settimanali. In portogallo un modello analogo copre il 75% della popolazione. In Olanda le 'non priority mail' sono consegnate in tre giorni settimanali in tutto il territorio nazionale. Si tratta di modalità flessibili, individuate per risparmiare sui costi fissi in presenza di calo dei volumi, dato che il fabbisogno dei cittadini non muta - in ragione del limitato numero di lettere che ricevono - se la consegna tarda di un giorno (discorso a parte per i quotidiani, cfr. sotto).
Su queste diverse modalità, già in vigore fuori dal processo di deroga, occorrerebbe avere una chiara fotografia da parte della Commissione europea, per prendere atto di come, nei fatti, gli standard del servizio universale postale siano già mutati in diversi paesi europei in tutto il territorio o in parti maggioritarie dello stesso, rispetto alle configurazioni teoriche decise in un diverso e lontano passato.
Un approccio realistico (e lungimirante) alle deroghe
La direttiva europea dedica un paio di righe al tema delle deroghe. Essa attribuisce al regolatore nazionale la possibilità di concedere deroghe all’obbligo di consegna in cinque giorni settimanali, in base a circostanze giudicate eccezionali o in base a particolari condizioni geografiche.
Il tema che si è posto, nel dibattito europeo, è se tale scarna previsione costituisca una clausola di lungimirante flessibilità, per la quale la valutazione del regolatore nazionale possa tener conto, opportunamente, dell’evoluzione del servizio universale e della sua sostenibilità economica o se essa debba, al contrario, essere interpretata in un senso di assoluto formalismo, del tutto indipendente dalle condizioni della domanda e dal costo, crescente dell’offerta, pure nel quadro dei vincoli finanziari europei circa il rapporto deficit/Pil. Costi fissi e volumi in costante calo realizzano perdite nette, un vero e proprio buco, il cui finanziamento, in parte pubblico, non genera alcuna inversione di tendenza nella domanda. Al regolatore, al quale viene anche demandata la valutazione dell'impatto della regolazione, non può negarsi la valutazione economica del diritto, degli effetti prodotti sui cittadini e sulla spesa pubblica.
A favore di un approccio flessibile militano, peraltro, non solo la razionalità della spesa pubblica, la proporzionalità tra mezzi e fini, la domanda di fondo di quali bisogni devono essere oggi tutelati dal servizio universale postale in un mondo sempre più digitale, ma anche l’esperienza concreta che si è registrata in Europa sul tema delle deroghe. Al di fuori delle poche righe della direttiva, sopra citate, non vi sono state, in tutti questi anni, linee-guida da parte della Commissione sui criteri applicabili alle deroghe, né test. Non a caso si registra un’ampia varietà di deroghe, segno di decisioni caso per caso. In alcuni paesi poi, le deroghe ai giorni di consegna variano all’interno di uno stesso territorio, arrivano fino ad un giorno settimanale di consegna. In altri non ci sono state ancora le richieste di deroga, ma, come detto, mutamenti di fatto, sopra citati, sui quali la Commissione ha ritenuto finora di non intervenire.
Dal lato dei bisogni c’è da chiedersi cosa cambi, per chi riceva due ‘lettere’ alla settimana, se una lettera, del tipo di quelle inserite nello standard di servizio universale, arrivi il martedì o il mercoledì. Un recente paper del Center on Regulation in Europe dei colleghi de Streel e Peitz, opportunamente richiama sulla necessità di ridefinire, nell’epoca digitale, un nuovo diritto a comunicare, fatto di carta e di Internet, di una nuova e più intelligente logistica. C'è allora da chiedersi: quanta perdita economica bisogna generare, pubblica e privata, prima di rispondere in modo efficace ai nuovi bisogni? E il legilatore e il regolatore devono voltare lo sguardo altrove in funzione dell'adesione formalistica a vincoli europei pensati in epoche del tutto diverse o devono invece favorire forme di adattamento efficiente, alla luce della flessibilità comunque consentita da quelle regole?
Personalmente sono tra coloro che non ritengono che per superare i paradossi del rispetto formalistico di una norma bisogna tenersi gli effetti negativi, fino a quando la norma non sarà cambiata. Al contrario, ritengo che se la norma da spazi di flessibilità applicativa è su questa flessibilità che bisogna agire. La direttiva europea conferisce al regolatore nazionale la valutazione e la determinazione dei criteri che giustifichino la deroga sui giorni di consegna postale, a maggior ragione se tali criteri tengono conto delle particolarità geografiche le quali, ovviamente, incidono sul costo del servizio. Il tema è dunque quello di capire se è possibile ridurre i costi senza interferire sul fabbisogno degli utenti.
La legge di stabilità 2015
La legge di stabilità 2015 ha modificato gli standard del servizio universale postale, prendendo atto della relazione necessitata tra futura sostenibilità economica del servizio universale postale e maggiore flessibilità, prevedendo la consegna a giorni alterni dei prodotti postali inseriti nel servizio universale, per un massimo del 25% della popolazione alla fine del 2017. La legge estende così il precedente limite del 12,5% in vigore dal 1999 e mai raggiunto. Peraltro su quel limite, da sempre incluso come opzione nei contratti di servizio con Poste Italiane, notificati alla Commissione europea, non vi è mai stata alcuna posizione da parte dell’Europa.
L’Agcom ha avuto il compito di individuare i criteri applicativi ai quali subordinare l’autorizzazione del nuovo standard di servizio universale, basati su specifici parametri territoriali che denotino elementi di particolarità rispetto alla media nazionale. I criteri individuati dall’Autorità modificano la proposta di Poste Italiane, rafforzandone la dimensione territoriale.
Viene così raggiunto un importante equilibrio tra rispetto del fabbisogno degli utenti e la sostenibilità economica del servizio universale postale, oggi caratterizzato da un’inarrestabile caduta verticale dei volumi postali negli ultimi otto anni.
Il piano autorizzativo individuato dall'Autorità, dopo la legge di stabilità
Dopo un lungo processo di consultazione, il piano approvato ieri dall’Autorità - e ad essa demandato proprio dalla Legge di Stabilità - è graduale e si articola in tre fasi, fino alla fine del 2017. La prima fase è di fatto una sperimentazione, dal momento che coinvolge appena lo 0,6% della popolazione. Ci sarà un monitoraggio continuo con possibili sospensioni ove emergano rilevanti criticità, inclusi mancati invetimenti dei risparmi di costo in qualità. Vengono inoltre aumentate le garanzie per gli utenti, prevedendo forme di indennizzi in casi di rallentamento. La sfida non è dunque sulla frequenza – che non incide sul fabbisogno - ma sulla qualità del servizio anche considerando innovazioni importanti quali il cosiddetto postino telematico che potrà offrire servizi digitalizzati, dalla spedizione di lettere al pagamento di bollette.
In questo quadro, l’Autorità non vuole limitarsi alla mera comunicazione formale alla Commisione europea. Agcom continuerà attivamente il confronto con spirito costruttivo per rispondere ai dubbi e alle riserve della Commissione, sui quali certamente l’Europa richiederà informazioni. C’è anzi piena apertura a eventuali modifiche in particolare sulle modalità con le quali vengono declinate le condizioni di particolarità anche territoriale per l’Italia, proprio perché l'analisi economica della sostenibilità del servizio universale non può esser tenuta separata dalle finalità di tutela riconosciute dalla normativa. La circostanza che il provvedimento si articola in tre anni e in tre fasi faciliterà l’introduzione di adattamenti, ove necessari per rimuovere eventuali criticità. La nuova sfida è su ‘un diritto a comunicare’ ibrido che unisca cartaceo e digitale in forme nuove e più efficienti. L'Autorità è in ogni caso pronta a discuterne nel merito.
Il tema, distinto, della consegna quotidiana di abbonamenti editoriali
Sono state poi sollevate alcune criticità dagli editori e dalla Fieg. In Italia, infatti, il legislatore ha incluso nel servizio universale i prodotti editoriali, senza tuttavia declinare i prezzi di consegna alle specificità del prodotto e alla sostenibilità economica della sua consegna in tutto il teritorio nazionale. E’ evidente che per la fruizione "in abbonamento" dei giornali quotidiani, la consegna a giorni alterni ne riduce il valore. Con qualche esagerazione, si è affermato che i problemi che emergono, dopo il provvedimento Agcom, sulla fruizione del cartaceo da abbonamento comportino la negazione del diritto all’accesso all’informazione. Si sostiene dunque da parte di taluno - implicitamente - che senza l’abbonamento ai quotidiani (che nel nostro paese peraltro registra tassi molto bassi) verrebbe meno l'accesso all'informazione tout-court. Senza richiamare tv e Internet (Agcom ha pubblicato una indagine dalla quale si evince che la quasi totalità dei cittadini si informano tramite questi canali), e al di là della circostanza che un conto è l’accesso del cittadino ai punti distributivi peraltro liberalizzati (edicole e simili) dei prodotti editoriali, un altro è l’accesso esclusivo 'da abbonamento', si tratta – ma per altre ragioni - di un tema comunque di rilievo sociale che Agcom riconosce e che va risolto in tempi rapidi. Ma ciò va fatto in un contesto distinto in cui al centro vi sia la questione del costo sostenibile del servizio di consegna quotidiana per questa specifica tipologia di prodotto, ovvero nuove modalità innovative di fruizione da abbonamento, dato il nuovo standard di servizio universale determinato dalla Legge di stabilità.
A tal fine è stato istituito un tavolo presso il Governo che vede anche il coinvolgimento di Agcom. E’ in quel tavolo che va trovata la soluzione economica al problema e, ovviamente, il regolatore sarà ben disponibile a dare il proprio contributo. L’Autorità ha deciso di richiedere a Poste Italiane di produrre in tempi stretti un’offerta economica integrativa sostenibile per la fruizione giornaliera dei quotidiani e di altri periodici.
Verso un nuovo diritto a comunicare, nell'epoca del digitale e del contenimento della spesa pubblica
Nell’epoca del consolidamento della spesa pubblica e dell’innovazione digitale sono necessarie riflessioni e soluzioni articolate, con il contributo di tutti. Ricordando, come dicono Holmes e Sunstein, il costo dei diritti da un lato, ma anche le innovazioni possibili riducendo costi evitabili.
Il provvedimento dell’Autorità è, a mio avviso (link intervista radiocor), equilibrato, basato su particolari condizioni territoriali (in ciò declinando criteri che muovono proprio dalla condizione geografica richiamata nella direttiva) e per questo esso può rappresentare - anche con le eventuali modifiche che potranno intervenire dopo il confronto con la Commissione europea - una best practice europea nell'evoluzione dello standard del servizio universale, a beneficio di cittadini e mercato.
I numeri sono lì a confermare che una maggiore flessibilità nella consegna non inciderà sul fabbisogno effettivo per i prodotti tipicamente inclusi nel servizio universale postale, ma può liberare risorse importanti, pubbliche e private, per usi alternativi più efficienti. A ciò si aggiunga che il piano industriale di Poste Italiane non prevede esuberi legati a questa modifica, ma riqualificazione del personale e introduzione di servizi innovativi, quali la tracciabilità e il postino telematico. Misure che saranno oggetto di uno stretto monitoraggio.
Nell’epoca digitale, si tratta quindi di favorire una naturale evoluzione del servizio postale verso una maggiore flessibilità che sta oggi interessando varie esperienze internazionali e che certamente non può escludere l'Europa.