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Sulla confusione tra concorrenza e servizio universale

November 7, 2015

Nei manuali di teoria e politica economica la distinzione tra Stato e Mercato è chiara e di solito si sviluppa sulla cultura pigouviana per la quale l’intervento dello Stato deve essere associato unicamente alla presenza di fallimenti di mercato.

Se, infatti, il mercato funziona bene, non ci sono ragioni, legate all’efficienza economica, produttiva e allocativa, tali da giustificare una presenza dello Stato.

L’ipotesi implicita generalmente assunta è, ovviamente, quella che ‘il mercato’ abbia quelle caratteristiche endogene di contendibilità tali da disciplinare posizioni dominanti, singole o congiunte.

E’ evidente che questa impostazione resta del tutto indipendente da un’altra nozione, quella di servizio universale. Ne consegue che, come evidenziato da una consolidata sebbene assai ridotta, letteratura economica sul tema, non vi è inconciliabilità ex-ante tra mercato e servizio universale. Le complementarietà sono complesse e vanno analizzate con cura dal regolatore, certo. Ma affermare che il servizio universale debba emergere 'solo' quando il mercato fallisce si basa su un equivoco, se non su un errore.

L’universalità del servizio, infatti, si basa su una diversa nozione, fondata non già sull’efficienza allocativa (che attiene alla sostenibilità del servizio) ma sul principio di non esclusione dalla platea degli utenti per ragioni economiche, geografiche e/o qualitative – e quindi di non discriminazione tra i potenziali fruitori del servizio.

Il principio che anima il servizio universale è quello dell’equità, da conseguire, naturalmente, in un contesto di sostenibilità economica e di non distorsione delle dinamiche concorrenziali. Dato l’obiettivo della non discriminazione, l’efficienza nell’erogazione servizio universale diventa una condizione organizzativa, un vincolo. Gli obiettivi del servizio universale sono dunque diversi da quelli perseguibili dal ‘mero’ servizio/intervento pubblico.

In particolare, una data società può decidere che, anche in contesti nei quali non si ravvisi un fallimento di mercato, può essere necessario introdurre universalità del servizio, se l’obiettivo di non discriminare tra potenziali fruitori dello stesso assume una rilevanza sociale. 

Così, con riferimento ad un obiettivo di non discriminazione nei prezzi di erogazione di un medesimo servizio a beneficiari ubicati in zone territoriali diverse di uno stesso mercato (ad esempio, ad alta e bassa densità di popolazione ovvero a maggiori o minori costi di delivery del servizio), si può ritenere socialmente prioritario non differenziare il prezzo del servizio, determinando un basic point pricing, del tutto sganciato da logiche di mercato, cancellando ‘le cause geografiche’ di determinazione dei costi e dunque dei prezzi.

Nell’ideal-tipo della concorrenza perfetta – nella quale si assume un unico prezzo senza alcuna differenziazione geografica -  l’emersione del servizio universale appare dunque priva di senso economico: il prezzo è già unico e i rapporti di sostituibilità dal punto di vista geografico sono tali da non rendere economicamente giustificabile alcuna discriminazione economica.

Fuori da quell’ideal-tipo, il mercato concorrenziale può ben generare condizioni commerciali diverse in funzione della localizzazione geografica dei fruitori finali (ovvero della qualità).

Orbene se, in questi casi, una data società ritiene inaccettabili tali discriminazioni (ritenendo ad esempio che il maggior costo per taluni fruitori possa addirittura arrivare a generare forme di esclusione), la decisione di offrire un servizio già presente sul mercato, vincolandolo a caratteristiche di universalità è assolutamente coerente con la nozione di servizio  universale.

Non presenta dunque una contraddizione intrinseca l’idea che servizio universale e mercato possano coesistere, laddove da un lato le dinamiche di mercato comportino differenziazioni (geografiche o di qualità) del servizio e dall’altro la non discriminazione sia considerata un obiettivo di rilevanza sociale. Altra cosa è la relazione tra servizio pubblico (generalmente associato a un fallimento di mercato) e mercato.

Talvolta proprio la confusione tra servizio pubblico e servizio universale ha invece generato l’idea che non possa (non debba) esserci servizio universale laddove lo stesso servizio è offerto sul mercato. Tale conclusione tuttavia mantiene una sua validità logica solo laddove si sia in presenza di mercati concorrenziali nei quali le condizioni alle quali il servizio viene offerto non producano discriminazioni (o se si vuole forme di discriminazioni che non generino potenziale esclusione dal servizio ovvero un grado di discriminazione non giudicato inaccettabile dalla società).

Se invece il mercato discrimina nella qualità o nei prezzi in funzione di condizioni oggettive dei fruitori finali (per esempio la loro localizzazione geografica) non vi è alcuna necessaria contraddizione con la presenza di un servizio universale offerto in concorrenza. Anzi, il servizio universale in questi casi (ad esempio attraverso un basic point pricing mechanism) può essere interpretato come maverick che spinge il mercato a coniugare efficienza e non discriminazione.

Naturalmente per evitare che, in un contesto di mercato caratterizzato da forme di discriminazione,  l’erogazione di servizio universale generi distorsioni nella concorrenza occorre garantire che: (i) non vi siano sussidi incrociati tali da assicurare un ingiustificato vantaggio competitivo al fornitore del servizio universale, in alcuni segmenti geografici o tecnologici; (ii) non si richiedano ai concorrenti forme di contributo di compensazione nell’ipotesi in cui il fornitore del servizio universale si caratterizzi come “coming into the market”.

Queste due condizioni, tuttavia, hanno a che fare con la verifica ex-post delle modalità con le quali si esplica il servizio e non con un vincolo ex-ante di partecipazione.

A meno di confondere servizio pubblico e servizio universale, non vi è dunque alcuna ragione economica teorica che imponga di proibire, ex-ante, l’erogazione del servizio universale in contesti di mercato caratterizzati da differenziazioni, nei prezzi e/o nella qualità, giudicate inaccettabili dal legislatore.

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